Gilowska Z., Podstawy prawne funkcjonowania administracji publicznej w RP

[ Pobierz całość w formacie PDF ]

nowanie organizmu państwowego odpowiedzialności, której niesprostanie oznacza poniesienie
konsekwencji do odwołania lub wprowadzenia zarządu komisarycznego włącznie.
W ustroju zdecentralizowanym, opartym na prymacie samorządu terytorialnego, przyjęcie
powyższej koncepcji jest równoznaczne z akceptacją tezy, iż sprawowanie władzy administra-
38 SAMORZ�D TERYTORIALNY NR 1-2
cji ogólnej może należeć zarówno do jednoosobowych organów administracji samorządowej,
jak i administracji rządowej. Istotne jest to, że na jednym poziomie podziału terytorialnego
tylko jeden organ tę władzę dzierży i nie może ona zostać na tym samym poziomie podzielona
pomiędzy samorząd i administrację rządową. Tam, gdzie występuje tylko struktura samorządo-
wa (w gminie i powiecie), władzę tę sprawuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent
miasta) i starosta, tam zaś, gdzie samorząd nie występuje lub istnieje obok administracji rządo-
wej, władzę tę sprawuje organ administracji rządowej, na poziomie centralnym premier, na
poziomie wojewódzkim wojewoda.
1.3.2. Zasada zwierzchnictwa
Prawidłowe wykonywanie władzy administracji ogólnej przez określone wyżej organy wy-
maga wyposażenia ich w odpowiednie instrumentarium prawne. Zostało ono ujęte w ramach
zasady zwierzchnictwa, sprawowanego przez organy wykonujące tę postać władztwa publicz-
nego nad strukturami administracji, realizującymi zadania w powyższej opisanym zakresie,
tj. w szczególności służbami, inspekcjami i strażami.
Formy i przejawy tego zwierzchnictwa określają ustawy ustrojowe, przy czym są one zróż-
nicowane w odniesieniu do wojewody i do starosty, co w sposób oczywisty wynika z charakteru
umocowania obu organów (sposób i tryb powołania: w jednym przypadku wybór przez organ
stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drugim powołanie przez premiera) i wynika-
jącego z tego kierunku podporządkowania i zakresu bezpośredniej odpowiedzialności (prze-
wodniczący zarządu gminy i powiatu przed radą, wojewoda przed premierem), a także instru-
mentów kontroli i nadzoru.
Aby zobaczyć różnicę, wystarczy wskazać na uprawnienia wojewody zawarte w rozdziale 3
AdmRządWojU (np. prawo zatwierdzania regulaminów, wydawania poleceń), idące dalej niż
uprawnienia starosty przewidziane w art. 35 SamPowU (np. prawo do zatwierdzania progra-
mów działania i uzgadniania wspólnych działań).
1.3.3. Zasada zespolenia
Zasada zwierzchnictwa, będąc konstrukcją dość ogólną, wymaga swoistego uzupełnienia
zasadą, która w sposób bardziej konkretny wskazuje na prawne instrumenty służące realizacji
samego zwierzchnictwa. Jest nią zasada zespolenia aparatu administracyjnego. Jako zasada
organizacji terenowego aparatu administracyjnego występuje zarówno w administracji samorzą-
dowej (na wszystkich szczeblach jej występowania, tj. w gminie, powiecie art. 33 SamPowU
i województwie art. 3 SamWojU), jak i administracji rządowej art. 4 AdmRządWojU. Ozna-
cza ona, w swoim modelowym, pełnym kształcie, skoncentrowanie całego administracyjne-
go aparatu pomocniczego w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem. Taka postać
zespolenia występuje w gminie, gdzie wójt (burmistrz, prezydent) kieruje urzędem gminy i jest
zwierzchnikiem wszystkich jego pracowników (art. 33 SamGmU), oraz w samorządzie woje-
wództwa, w którym marszałek województwa kieruje urzędem marszałkowskim i jest zwierzch-
nikiem jego pracowników (art. 43 ust. 3 SamWojU).
Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP 39
Zasada zespolenia nie musi wszakże występować w pełnej postaci. Jej znaczenie, jako jednej
z gwarancji zbudowania silnej władzy administracji ogólnej na poszczególnych stopniach podzia-
łu terytorialnego, nie zmniejsza się, jeżeli niektóre elementy zespolenia nie będą występowały.
W szczególności akceptacja zespolenia nie musi przesądzać włączenia organizacyjnego struktur
aparatu administracyjnego do jednego urzędu administracji rządowej, a tym bardziej samorządo-
wej. Odnosi się to bezpośrednio do urzędu wojewódzkiego i starostwa powiatowego, poza który-
mi pozostają niektóre jednostki organizacyjne, będące aparatem pomocniczym kierowników służb
i inspekcji (komendy policji, straży pożarnej, inspektoraty weterynarii, sanepidu itd.). Jest ele-
mentem wskazanym i występującym na gruncie obecnego ustawodawstwa zespolenie finanso-
we (w zasadzie będące pochodną kwestii organizacyjnej), czyli włączenie budżetu danej służby
czy inspekcji do budżetu wojewody lub budżetu powiatu. Natomiast elementami najistotniejszy-
mi, tworzącymi tę konstrukcję, są zespolenie osobowe i kompetencyjne. Osobowy aspekt zespo-
lenia, prawie identyczny w odniesieniu do wojewody i starosty, oznacza uzyskanie przez wojewo-
dę (art. 31 AdmRządWojU) i starostę (art. 35 ust. 3 SamPowU) stanowczego wpływu na obsadę
najważniejszych stanowisk odpowiednio w wojewódzkiej i powiatowej administracji zespolonej,
poprzez powoływanie kierowników wojewódzkich i powiatowych służb, inspekcji lub straży albo
uzgadnianie tych decyzji, jeśli podmiotem powołującym jest organ centralny (w przypadku orga-
nu wojewódzkiego) lub organ wojewódzki (w przypadku organów powiatowych) szerzej zob.
pkt 2.1.1.2 oraz pkt 2.5.3.
Zespolenie kompetencyjne przybiera natomiast zróżnicowaną postać w stosunku do woje-
wody i do starosty. Mocniejsze jest w pierwszym przypadku, i polega wtedy na wykonywaniu
zadań i kompetencji w zasadzie przez samego wojewodę albo w jego imieniu z upoważnie-
nia ustawowego przez wojewódzkich komendantów, inspektorów lub inne osoby ustawowo
określone, co oznacza, że jest on organem wojewódzkiej zespolonej administracji rządowej
(art. 2 pkt 2 i art. 23 ust. 3 AdmRządWojU), a tylko wyjątkowo, gdy przepisy szczególne tak
stanowią, kierownicy służb i inspekcji wydają decyzje we własnym imieniu. W przypadku sta-
rosty, zespolenie przybiera, można tak powiedzieć, słabszą postać, gdyż starosta nie jest orga-
nem całej powiatowej administracji zespolonej, ponieważ kierownicy powiatowych służb i in- [ Pobierz całość w formacie PDF ]

Tematy